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兒童福利與保護十大進展及六大趨勢

2019-03-11 10:55:53  來源:中國公益研究院   作者:中國公益研究院     點擊數量:6646

中央出臺五類47項文件
兒童福利政策環境持續優化

 

2018年是我國兒童福利與保護體系建設取得重大進展的一年,尤其在困境兒童救助、未成年人保護、學前教育均等化等方面取得了實質性突破。2018年,我國在兒童福利生活保障、教育發展、醫療健康、兒童保護和兒童福利引入社會工作五大領域共出臺47份政策文件,普惠型、專業化兒童福利與保護體系建設取得進一步發展。

 

生活保障方面出臺11份文件,包括《關于同意建立農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部級聯席會議制度的函》《全國農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障示范縣指導標準》等文件,進一步加強農村留守兒童、困境兒童的保障性工作,實現由經濟救助向復合型救助轉變。

 

教育發展方面出臺17份政策文件,包括《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》等,政策的出臺和實施進一步縮小城鄉、地區間差異,重點關注學前教育,推進兒童教育普惠化發展。

 

醫療健康方面出臺7份政策文件,包括《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》《健康兒童行動計劃(2018-2020)》等,以兒童殘疾和兒童大病專項救治工作為突破口,深化醫療體制改革。

 

兒童保護方面出臺7份政策文件,包括《最高人民檢察院關于全面加強未成年人國家司法救助工作的意見》《關于開展中小學生欺凌防治落實年行動的通知》等,重點關注校園安全,在預防性工作中發揮多方力量。

 

兒童社工發展方面出臺5份政策文件,包括《社會工作方法個案工作》《2018年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》等,規范兒童社會工作方法,對引入專業化兒童社工力量提供政策與資金支持的雙重保障。

 

2018年47項兒童福利政策的出臺,極大促進了現代兒童福利與保護政策環境的優化升級,為兒童福利、兒童保護、兒童教育和兒童醫療等領域的普惠型與專業化發展創造政策環境。
 
 

 

 
 
圖 1 兒童政策出臺分類情況
 
 
司法機關多措并舉助推的
未成年人社會支持體系基本形成

 

2018年中國司法大數據顯示,未成年人合法權益保護力度不斷加大,相關案件年均增長10.46%。2013至2017年,涉未成年人權益保護案件呈總體上升趨勢,從2013年的8.3萬件增加至2017年的11.8萬件,年平均增長率達10.46%。

 

 
 
圖 2 司法系統審理涉未成年人權益保護案件數量變化
(2013-2017年)
 

數據來源:最高人民法院http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-119901.html

 

最高檢、團中央構建未成年人檢察工作社會支持體系。2018 年2月,最高人民檢察院、共青團中央共同簽署了《關于構建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協議》,在依法辦理案件的同時,建立跨部門、多專業的社會支持體系。北京、上海、福建等地檢察機關與共青團組織合作,開展實踐探索。

 

深入推進未成年人國家司法救助。2018年3月,最高檢印發《全面加強未成年人國家司法救助工作意見》,八類司法過程中陷困境未成年人將獲國家司法救助。浙江海寧出臺《關于協同推進未成年人全面綜合司法保護的意見》,江蘇無錫檢察院與公安局、教育局等17個部門會簽《關于建立侵害未成年人權益案件強制報告制度的工作意見(試行)》。

 

最高檢增設機構推動未成年人司法保護。2018年底,最高檢將設立未成年人檢察廳,由第九檢察廳專門負責未成年人檢察工作。設立專門的未成年人檢察機構,有利于和社會組織加強溝通協調,做好未成年人的司法保護工作。截至2018年底,地方人民檢察院已經有24個省級人民檢察院、1400多個市(縣)級人民檢察院設立了專門的未成年人檢察機構。
國務院出臺專項政策
殘疾兒童康復救助制度實現全覆蓋

 

我國殘疾兒童康復工作獲國家專項政策支持。2018年7月10日,國務院下發《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》,按照十九大提出的“兜底線、織密網、建機制”的要求,著眼于為殘疾兒童接受基本康復服務提供制度性保障,提出了有針對性的政策措施。自此,我國殘疾兒童康復救助工作有了專項政策規定。

 

2018年全國各地發文落實國務院政策。據不完全統計,截至2018年底,全國31個省份均在本地下發殘疾兒童康復救助制度意見,在國務院《意見》的指引下,從康復救助兒童年齡、病種、戶籍等角度界定了受助兒童,并明確了具體救助標準以及救助申請流程。其中,福建、云南、廣西等7個省份提出了創新舉措。例如,福建、廣西、山東、湖北、云南、天津和四川7個省份將康復救助兒童的年齡進行擴展;福建出臺政策擴展救助兒童范圍,要求將0-6歲所有殘疾兒童納入救助康復范圍;山東則獨創“機構+社區+家庭”的新型康復訓練救助模式,并基本實現了全省普及。

 
困境兒童基本生活保障提標擴面向普惠型繼續拓展
 

2018年各地孤兒基本生活費標準明顯提高。從全國情況看,集中養育孤兒平均保障標準比上一年增長10.1%,社會散居平均保障標準比上一年增長8.2%。從地區上看,中西部地區增長幅度大于東部地區。全國所有省份中,重慶孤兒基本生活費標準漲幅最大,其中集中養育孤兒平均保障標準比上一年增長26.2%,社會散居平均保障標準比上一年增長63.6%。從發放金額上看,北京集中養育孤兒津貼標準最高,為1925元,天津社會散居孤兒津貼標準最高,為2420元。
 
 

 

 
 
圖 3 全國孤兒平均保障標準
資料來源:根據2018年國家統計局年度統計公報和中國統計年鑒整理。

 

全國22個省份探索建立事實無人撫養兒童基本生活保障制度,北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、江蘇、浙江、山東、河南、湖南、廣東、重慶、云南、西藏、陜西、青海、寧夏、黑龍江19個省份明確保障標準。重慶、內蒙古、廣東3個省份建立省級專項保障,黑龍江、廣東明確提出建立津貼的自然增長機制。

 

地方多舉措推進農村留守兒童關愛保護成效凸顯
2018年,各地繼續深入貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》(國發〔2016〕13號),截至2018年底31個省份全部出臺具體實施方案,各地將農村留守兒童關愛保護納入經濟社會發展規劃,進一步完善政策規定和保障措施。2018年,全國農村留守兒童和困境兒童信息管理系統全面啟用,31個省區市全部完成農村留守兒童信息采集及數據錄入工作。
 
 

 
圖 4 留守兒童信息錄入政策概覽

 

截至2018年8月底,全國共有農村留守兒童697萬人。從區域分布看,四川省農村留守兒童規模最大,為76.5萬,其次為安徽、湖南、河南、江西、湖北和貴州,以上7省農村留守兒童總人數為484.4萬,占全國總數的69.5%。從監護情況看,96%的農村留守兒童由祖父母或者外祖父母隔代照料,其余的4%是由其他親友照料的。從性別比例看,54.5%是男孩,45.5%女孩,就是說留守男童多于留守女童。
 

 

 

 

 
 
圖 5 各地落實《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》采取的創新舉措匯總
數據來源:根據民政部公布2018年農村留守兒童數據整理。

 

與2016年全國摸底排查數據相比,全國農村留守兒童減少約205萬人。其中,山西、遼寧、吉林、福建、海南、陜西、甘肅下降比例在40%以上,江西、山東、重慶、貴州下降比例在35%以上,浙江、廣西、青海下降比例在20%以上,黑龍江、江蘇、安徽、河南、湖南、廣東、四川、云南下降比例在12%以上。

 

 

地方多舉措積極推進農村留守兒童關愛保護工作,在加強財政投入力度、注重專業化人才隊伍建設等5個方面取得階段性成效。重慶市關愛農村留守兒童體系建設在政策法規支持和制度體系保障下,重視社區建設,加強財政投入力度。安徽省在全國率先出臺了兒童保護專干工作規范,在人才隊伍專業化、規范化建設方面成績突出。云南省自2016年以來,采取多項措施落實農村留守兒童關愛保護工作,特別在落實家庭監護責任、強制報告責任、臨時監護責任、控輟保學責任、戶口登記責任和依法打擊遺棄等專項工作中,取得突出成效。江蘇省為解決基層工作中人手不足,資金不夠以及專業化程度不強等問題,采用政府購買服務的方式。貴州省利用科技產品,對留守兒童實時進行電子定位和監護管理,一定程度上彌補留守兒童的監護缺失,為兒童筑起防護墻。

 

 

兒童白血病救治管理工作機制初建
18個省份積極推進定點醫院診療
 

2018年,我國兒童白血病救治管理工作機制已初步建立。2018年8月28日,國家衛生健康委員會與國家發展改革委、人力資源社會保障部、國家醫療保障局、國家藥品監督管理局、國家中醫藥管理局聯合印發《關于開展兒童白血病救治管理工作的通知》,啟動兒童白血病救治管理工作。這是我國第一次出臺專門針對兒童白血病救治的政策文件。至此,通過完善診療服務網絡這一途徑來攻堅兒童白血病的舉措正式進入國家法律。

 

據不完全統計,截至2018年底,全國16個省份的衛生健康委員會已對《通知》要求搭建本地兒童白血病診療服務網絡。其中,山東、山西、河北、河南、寧夏、廣西、內蒙古和甘肅8個省份已下發文件加強兒童白血病救治管理工作;北京、天津、上海、吉林、江蘇、重慶、江蘇和新疆8個省份在衛生部門官方網站公布了定點醫院名單;海南對衛建委文件進行了原文轉發。

 

 
 
26個省份出臺獎補政策推動普惠性學前教育
西部地區走在全國前列

 

2018年,26個省份出臺獎補政策推動普惠性學前教育。截至2018年12月,據不完全統計,北京、天津、河北等26個省份在全省或省內部分地區出臺獎補政策鼓勵普惠性幼兒園發展。其中,北京、天津、河北、內蒙古、遼寧、江蘇、浙江、江西、廣東、廣西、海南、重慶、陜西、甘肅、青海等15個省份出臺省級政策對全省范圍內普惠性幼兒園進行獎補;山西、福建、山東、河南、湖北、湖南、四川、貴州、云南、寧夏、新疆等11個省份在省內部分地區對普惠性幼兒園進行獎補。西部地區12個省份中11個省份出臺了獎補措施,在普惠性幼兒園獎補政策的探索方面領先全國,推動了普惠性學前教育的發展,有效緩解“入園難”。

 

 
 
圖 6 地方普惠性幼兒園獎補政策出臺情況(截至2018年底)
資料來源:根據各地官方網站公開信息整理。

 

社會力量積極參與推進
兒童教育與兒童醫療基本公共服務均等化

 

2018年,多省份因地制宜,鼓勵社會力量興辦民辦教育,教育基本公共資源得到進一步提升。截至2018年12月,據不完全統計,已經有12個省份出臺省級政策鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育發展。其中,西部地區有甘肅、云南、內蒙古、貴州、四川5個省份,中部地區有安徽、湖北2個省份,東部地區浙江、河北、上海、海南4個省份,東北地區有遼寧1個省份。近年,我國各級民辦教育規模持續擴大,占各級教育總規模比例也逐年提高,尤其是學前教育階段,民辦幼兒園占比從2012年的44.18%增長至2017年的62.90%。
 

 

 
 
圖7 我國民辦和公辦幼兒園占比變化情況(2000-2017年)
資料來源:根據歷年教育統計公報數據整理

 

我國兒科醫聯體快速發展。據不完全統計,截至2018年底,全國已經建立兒科醫聯體28個,東中西部兒科醫聯體的設立分布均衡。22個省份在本地建立兒科醫聯體,另有跨省份兒科醫聯體4個。具體來看,北京和上海各設2個兒科醫聯體,天津、河北、江蘇、浙江、福建、山西、江西、河南、安徽、湖南、黑龍江、內蒙古、廣西、四川、貴州、云南、陜西、青海、寧夏和新疆20個省份均在本地設立1個兒科醫聯體。如表5所示,我國東中西部均設立一定數量的兒科醫聯體,地區分布未見不均衡態勢。

 

 

 

圖 8 兒科聯盟建立省份示意圖(截至2018年12月)
資料來源:兒童福利與保護研究中心根據媒體公開報道數據整理。

 

兒童福利機構與服務社會化水平穩步提升

 

2018年,我國兒童福利機構與服務社會化水平穩步提升,兒童福利機構數量和床位數量相較去年均有所增長。根據民政統計數據顯示,從兒童福利機構數量上來看,2018年全國共有469家,相較去年僅增加5家。但是在床位數量上相較去年有大幅提升,兒童床位數為94850,提升5.83%。從分布來看,四川、新疆和廣州為兒童福利機構數量和提供床位數量最多的省份。在兒童福利機構數量上,三省均占兒童福利機構總數的近10%。在床位數量上,新疆床位最多,超過全國總數的10%。
 
 

 

 

 

 
 
圖 9 兒童福利機構數和床位數
數據來源:根據2018年國家統計局年度統計公報和中國統計年鑒整理。

 

《兒童福利機構管理辦法》進一步從政策層面促進兒童福利機構社會化。2018年10月民政部頒布《兒童福利機構管理辦法》,明確將父母沒有監護能力且沒有其他依法具有監護資格人的兒童、人民法院指定由民政部門擔任監護人的兒童、法律規定應當由民政部門擔任監護人的其他兒童全部納入到兒童福利機構服務對象當中,從政策層面推進將兒童福利機構社會化。
政府購買服務兒童項目
持續穩定進入了規范化發展階段
 

2018年,政府購買兒童類社會組織服務金額和數據量均占總數的31%左右。從政府購買社會組織服務數目和金額的情況來看,2018年政府購買社會組織服務共計463個,購買服務總價值為1.81億元。單個項目金額平均為39萬元,是7年來歷史最低。符合近年來項目數量增加、單個項目金額減少的發展趨勢。2018年,兒童領域項目數量為148個,兒童領域項目金額共計5576萬,較2017年略有回落,但仍然高于2016年及之前的年份。兒童領域項目數占2018年政府購買社會組織服務總數的31.97%,金額占政府購買社會組織服務總金額的30.81%,略低于兒童領域項目數占政府購買社會組織服務總數的百分比。
 
 

 

圖 10 中央財政購買社會組織服務兒童類項目數與總金額(2013-2018年)
數據來源:中國社會組織公共服務平臺(http://www.chinanpo.gov.cn)公開數據整理。
超九成省份已經出臺政策支持政府購買兒童類社會組織服務。從政府購買社會組織服務的政策支持角度看,2018年,全國28個省份已經出臺支持規范政府購買社會組織服務的政策文件。其中,11個省份出臺專門文件支持和規范政府購買社會組織服務,17個省份在兒童類相關文件中涉及支持和規范政府購買兒童類社會組織服務的規定,1個省份在其他類文件中作出規定。總體來看,政府購買社會服務在兒童領域開始進入規范化、法制化發展階段。
 
 
 
 
 
 

2019年兒童福利與保護六大趨勢
社區兒童社會工作服務將全面普及
兒童之家建設將成為工作重點
2019年,我國兒童社會工作服務和兒童之家普及將持續成為基層兒童服務體系建設重要拓展點。2018年,全國31個省份全部出臺困境兒童保障工作意見,為基層全面普及兒童福利和保護服務體系奠定基礎。
31省份出臺的困境兒童保障工作意見。根據民政部發布的信息顯示,各地已配備兒童督導員3.5萬名、兒童主任45.2萬名,兒童福利工作者共計48.7萬人。根據國務院困境兒童保障意見要求,村(居)民委員會將設立兒童福利督導員或兒童權利監察員開展困境兒童保障工作,全國將建成一支由68萬名兼職或專職兒童福利督導員組成的基層兒童福利與保護服務專業工作隊伍。距離國務院要求的兒童福利與保護服務的專業人員還有近20萬人的差距。因此,2019年將是兒童福利與保護服務專業工作隊伍快速發展的一年。
截至2018年,兒童之家已經建設17.1萬所(包括兒童快樂家園、婦女兒童之家、留守兒童之家)。另一方面,兒童之家在政策層面也進一步得到落實。河北出臺專項政策《關于加強村(社區)兒童之家建設的意見》推進兒童之家在全省范圍展開,北京明確兒童之家資金支持渠道確保兒童之家建設。2019年兒童之家建設有望被更多省份納入基層兒童福利工作重點。
鼓勵生育二孩的福利政策將進一步探索創新

 

2017年,全國二孩出生人口占當年出生人口的比例首次達到半數以上。從二孩出生人口占出生人口比重來看,二孩出生人口比重逐年增加,在我國人口增長中占據重要地位。2017年二孩占比首次超過當年出生人口總數的半數,達到2017年總出生人口數的51.2%。北京、山東、福建等十個省份2017年公開的二孩數據顯示,地區間二孩占比情況差異較大。北京二孩占比僅為30%,人口大省山東省二孩出生人口占當年出生人口總數的63.3%。雖然2018年全國出生人口情況尚未公布,但是從各省公布的數據可以推測,我國2018年人口數將有大幅減少,而二孩仍舊是新生人口的主力軍。
 
 

 

 
 
圖 11 二孩出生人口占出生人口比重圖
數據來源:根據2011-2017年國家統計局年度統計公報和中國統計年鑒整理。

 

鼓勵生育政策的嘗試和針對二孩的福利政策傾斜將繼續成為2019年社會關注熱點問題。2018年,遼寧省首次積極探索對于二孩家庭的鼓勵政策,在生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等方面予以政策傾斜。結合我國人口趨勢來看,2019年對于鼓勵生育二孩的福利政策將在更多省份、甚至全國范圍內的探索創新。

 

建立發現舉報機制與專業化隊伍
將成為兒童侵害防治工作突破點

 

2018年,多起性侵兒童的案件引發社會的廣泛關注,進而引發關于如何提升家庭、學校、服務機構以及全社會的兒童保護意識、完善相關制度、采取有效措施預防兒童遭受性侵以及專業化處理等深層面的探討。2019年,隨著《國務院教育督導委員會辦公室關于開展中小學生欺凌防治落實年行動的通知》(國教督辦函〔2018〕28號)、《教育部辦公廳進一步加強中小學(幼兒園)預防性侵害學生工作的通知》(教督廳函〔2018〕9號)等一系列政策文件的落實,兒童侵害防治工作將進入專業化快速發展階段。

 

地方將繼續探索創新預防性侵與兒童保護工作機制。目前,我國兒童侵害發現和舉報機制缺失,司法實踐中更是存在對被害人隱私保護難、取證難等問題。各地司法機關、教育等機構在實踐中積極開展探索,例如,杭州市西湖區檢察院和教育局聯合出臺《關于建立校園性騷擾未成年人處置制度的意見》;蕭山區檢察院會同公安、衛生等部門出臺《關于侵害未成年人案件強制報告制度的意見》;浙江、上海、江蘇等地探索性侵兒童犯罪人員的從業禁止和信息公開制度;各地檢察機關探索建立處理兒童性侵案件“一站式”詢問機制和綜合救助體系等,地方創新將推動國家層面預防性侵與兒童保護工作機制的構建。

 

兒童專業社工人才培養將成為未來工作重點。我國社工發展快速但仍處于起步階段,兒童領域社工缺乏。美國2014年共有64.9萬在職社工,其中,從事兒童、家庭、學校領域的社工者達到30萬,占美國在職社工總人數的47%,兒童社工在美國社工領域占有重要地位。基層兒童專業工作隊伍亟待加強,兒童專業社會工作人員作為完成兒童福利服務“最后一公里”的使者,具有上傳下達的關鍵作用,在兒童情況監測、問題發現、資源協調和服務提供等方面都發揮關鍵的作用。
9+N免費教育將在全國持續推廣逐步實現全覆蓋

 

近年來,20個省份實施“9+N”免費教育推進學前和高中階段教育普及。“十九大”報告提出,辦好學前教育、特殊教育和網絡教育,普及高中階段教育,努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。聯合國教科文組織在《教育2030行動框架》指出,各國應確保提供12年免費的、公共資助的、全納的、公平的、有質量的初等和中等教育,積極探索“9+N”免費教育符合國際主流做法。2019年,“9+N”免費教育將在全國持續推廣,逐步實現全覆蓋。
 
 

 
圖12 地方9+N免費教育政策出臺覆蓋年限情況
(截至2018年底)
資料來源:根據各地官方網站公開信息整理。

 

殘疾兒童康復救助制度將實現全面落實

 

國家高度重視殘疾人康復事業,殘疾兒童康復政策基礎已經夯實。黨的十九大報告提出要“發展殘疾人事業,加強殘疾康復服務”;習近平總書記強調“要重視殘疾人健康,努力實現殘疾人,人人享有康復服務的目標”。目前,我國針對全體殘疾人已出臺《殘疾預防和殘疾人康復條例》《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》(國發〔2015〕7號)等法規政策,對建立殘疾兒童康復救助制度也提出了明確要求。2018年出臺的《國務院關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》更為我國殘疾兒童康復事業發展奠定了堅實基礎。
 
 

 

圖13 國務院關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見

2019年我國殘疾兒童康復制度將實現全面覆蓋。2018年出臺的《意見》不僅對救助康復兒童的標準進行了具體規范,例如將救助對象定義為“符合條件的0-6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨癥兒童(包括困境殘疾兒童、殘疾孤兒、納入特困人員供養范圍的殘疾兒童以及其他經濟困難家庭的殘疾兒童)”,并對申請流程做出了解釋;還對殘疾兒童康復工作提出了總體要求,計劃到2020年建立與全面建成小康社會目標相適應的殘疾兒童康復救助制度體系,基本實現殘疾兒童應救盡救;到2025年,殘疾兒童康復救助制度體系將更加健全完善,殘疾兒童普遍享有基本康復服務,殘疾兒童健康成長、全面發展的權益得到有效保障。為此,2019年,各地殘疾兒童康復救助制度和配套措施將全面落實,促進殘疾兒童康復救助工作從項目式運作到制度化保障的重要轉變。

 

 

 
圖14 殘疾兒童康復制度發展目標
兒童醫療社會捐贈將持續成為捐贈的重點

 

兒童類社會捐贈總額大、數量多。根據不完全統計,2018年大型兒童類社會捐贈和社會公益項目共有42項,其中兒童醫療13項、兒童教育15項、兒童保護7項、兒童生活保障7項。兒童教育和兒童醫療類項目是捐贈重點。

 

2018年大型捐贈項目總額為6.72億元,兒童醫療捐贈占61.61%。各項捐贈中,兒童醫療類捐贈數額最大,為4.14億元。平均每個兒童醫療類項目捐贈額為3184.62萬元。兒童教育類捐贈數額次之,為1.18億元。但是兒童教育類捐贈的項目平均捐贈數并不高,僅為786.67萬元,是兒童醫療類捐贈的四分之一。兒童保護領域捐贈總額為1.04億元,項目平均捐贈數為1485.71萬元,高于兒童教育類項目。最低的為兒童生活保障類項目,總額僅為0.36億元,項目平均捐贈為514.29萬元,僅為兒童醫療類救助的六分之一。
 
 

 
 
圖15 兒童類社會捐贈分類情況
數據來源:根據2018年中國民政統計年鑒整理。

 

2018年,我國社會捐贈在各個領域均有產生,數目和種類存各異。但是從資金方面看,我國社會類捐贈主要集中于醫療領域,且數目較為龐大,而其他領域捐贈數額較小,尤其是兒童生活保障領域。2019年,隨著社會捐贈領域和數量的增加,金額分配也將走向多元化發展之路。
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